“官员推诿地方债：上届借钱搞工程 本届绝不还债”

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近日，《了望》信息周刊在东、中、西部部分省区调研采访时发现，地方税收结构单一、各类支出不断增加，地方对城镇化简单理解为“

近日，《了望》信息周刊在东、中、西部部分省区调研采访时发现，地方税收结构单一、各类支出不断增加，地方对城镇化简单理解为“增大基础设施投入”，已经成为地方政府性债务逐年增加的首要原因。

“现在的地方政府性债务基本可以控制”。 在采访中，财政部财科所副所长刘尚希认为，第一个问题不是债务的增加，而是债务的不透明，到底有多不明朗？ 对于债务录用实绩不高、地方债务资金闲置两年也无济于事的债务管理，缺乏科学的债务确认标准，政府性债务风险难以判断。

特别值得关注的是，市县乡基层领导没有良好的“债务意识”、“风险意识”，而且存在“债务递延”的“推诿心态”，这是地方债务逐年增加的“思想”和“制度”根源。不少专家学者认为，对地方政府一把手的考核亟待制定相应的“债务指标”。

税源结构书一致债务扩大

基层政府税收结构单一、薄弱，抗风险能力偏弱，是地方政府性债务逐年增大的主因。山西吕梁市方山县年财政总收入8.4亿元，其中6亿元收入来自一两家煤企，属于“一煤独大”式财政，当地年的取暖工程中还有2000多万元债务无法落实；年的三项整治工程债务还有数成千上万元。

山西省安泽县多年税收缴纳压力大，可用财力少。 近年来，几乎每年都占当地财政收入的65%以上，至今有近2亿元的债务未消化的历史。 年前，每年用于还款的支出达到2500万元左右，给县级预算编制带来了严重的压力。

山东省莱芜市钢城区辛庄镇自身的稳定税源只有3个小公司，财力很弱。镇长朱效波说：“即便是有高铁、高速路的前两年，每年镇上资金缺口都近2000万元，如今还拖欠了五六成千上万元历史债务。”

与此同时，关于城市化，简单理解为“加强基础设施建设”、“向城乡环境改造投入资金”，也是地方债务“越滚越大”的原因。 我国各省区对未来5年城市化率指标高，安徽55%、河南52%、西藏35%、广西53%、湖北58%、云南48%。 但是，在迅速发展的背后，仍然有简单的大规模投资。 例如陕西今年的固定资产投资1.6万亿元，山西今年的固定资产投资1.1万亿元，广西的目标是年投资达到3万亿元。

海通证券的一项调研表明：2009---年是我国城镇基建的高峰期，在9个有据可查的样本中，7个样本近年累计基建总投资占地方通常财政预算年收入的8--10倍，或是一年基建投资占通常财政预算年收入的1---2倍。江苏海安财政局局长张忠宏说：“城镇化进程的加快，必然带来巨大的基础建设配套投入，对地方财政的压力越来越大，真正能用现有财力去进行城镇化建设的县乡很少。”

化债务手段只有融资和土地

国有公司税收上缴中央、资源税上缴省市……由于首要税种都集中上缴给了中央财政、省级财政和市级财政，只有土地增值税、耕地占用税等税种能够一次不重复给予地方大量财税收入。因为此，地方市县政府化解地方债务的办法就离不开“融资”和“土地”，这就形成了盲目投资、脱离实际、过度举债的“逻辑根源”。

中国的城市投融资平台主要集中在省级和市级。 许多地方政府热衷于利用自身在地方银行中“单枪匹马”的特点，“借势”地方银行，以求“发债”。 广西南宁、柳州、桂林等地几年前通过地方投融资平台形成了大量地方债务，目前已进入偿债高峰期。 光柳州市每年必须偿还的地方债务就超过了100亿元，当时的财政收入也不过200亿元。

今年以来，工商银行江苏分行与多家地方政府签订了金额超过200亿元的城镇化贷款意向协议，注入城镇化建设。新疆喀什、霍尔果斯经济开发区获多个银行总额达600亿元的意向授信，要点支持基础设施建设。

江苏梦兰集团有限企业董事长金月宝表示，“这些项目实际上是‘寅吃卯粮’，地方政府通过计划手段，以可用财力的3---5倍安排工程项目，并以工程结算金延期支付，但2--。 ”

而县级政府首要“靠土地”。新疆轮台县财政局局长保剑强说，年成立地方融资平台，2000万元注册资金，每笔担保200万元。现在担保了7000多万元，其中很大一部分是靠土地进行质押。山东淄博市高青县财政局局长孟军告诉记者，近年来，高青县历史负债已经达到了10亿元左右，县里通过市级城市资产运营企业来拍卖土地，拍卖价钱最高的达120万元/亩。为拿到土地指标，县里不遗余力地推行合村并居、旧村改造、集中社区，为土地指标开路。

土地指标不足的地方财政危机日益突出。 江苏省海安县土地利用规划年可用土地指标20000亩，但年土地指标只剩下2000亩，土地指标的严重束缚将成为东部沿海和发达地区财政收入持续增长的瓶颈。

乡镇政府只好“靠补贴”。莱芜市某镇累计负债超过8000万元，年的财税收入要完成4200万元基本上是“天方夜谭”。该镇政府负责人从上世纪90年代开始担任镇长，他总结化解乡镇财政困难方法为“一靠转移支付，二靠上级补贴，三才是靠当地公司”。

迫切需要确立“债务指标”

不少专家学者认为，地方领导只有近忧无远虑，只管眼前事、本届事。一点领导坦言：“上任借了钱搞工程、搞项目，有口碑也有政绩；本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”一点地方甚至流传着“干满一届是熊蛋，两年比较有效是水平，三年挪窝有能耐。”这种政绩观迫使地方领导想方设法举债度日，收支平衡、地方快速发展风险等不进入考核视野，自然不会形成“长效机制”。

地方干部和专家认为，要解决地方债务问题，在职领导班子成员在上任伊始就要进行地方债务鉴定、债务公示、债务审查，形成地方政府可控的举债、还债机制。

首先，要使地方债务摆上台面，将县乡财政透明公开常态化。浙江大学区域经济快速发展博士杨天保认为，县乡财政收入支出要取信于民，就应该向老百姓公布一本看得懂的财政账目，使老百姓知道政府借债是否干了实事，逐步形成老百姓与地方官员对“是否借债、借债规模、偿债形式”等问题的关注度。

其次，建立资本性预算体系，尽快引入县乡对基层政府的债务审查制度。 中央财经大学中国公共财政政策研究院院长乔宝云认为，用中央财政能力解决当前地方政府债务问题不大，但必须高度警惕债务增量的发生。 这就需要尽快在省市县级建立资本性预算体系，出台对基层政府的债务审查制度，从“制度建设”和“官员绩效”两个角度形成地方债务问题的好机制。

其三，在适当的时候，有选择性地为地方债“松绑”。一点学者认为，地方债的发行是处理地方经济长时间快速发展的国际惯例，中央政府应尽快布局对收入稳定增长、还款来源可期的地方，给予发行地方债的鼓励性措施，将目前通过地方政府平台、地方国有公司发债等“遮遮掩掩”的地方债务“阳光透明”化，实现“开前门，堵后门”的目标。

其四，积极探索城镇化投入新来源，逐步化解系统性风险。专家认为，城镇化建设带来庞大资金诉求，需不断引入和完整市场化的融资模式，综合运用长时间债券、信托、股票等市场化融资方法处理城镇化建设资金难题，土地的增值收益也可用于逐步偿还地方债务。(本文采访：吕福明、何丰伦、贺占军、陈刚、韩洁、吕晓宇)